A Reserva Federal e o Regime São Uma e a Mesma Coisa

Durante décadas, a Reserva Federal dos EUA [Fed] cultivou e promoveu cuidadosamente a ideia de que é, de alguma forma, separada e independente do regime americano que a criou.

O estratagema tem certamente funcionado. Os economistas e os especialistas dos media referem-se frequentemente a esta alegada “independência” da Reserva Federal como se fosse um dado adquirido e como se existisse um muro de separação entre o poder executivo e o banco central. Outros vão ainda mais longe e, em podcasts e nas redes sociais, encontramos uma variedade de teorias malucas que afirmam que a Reserva Federal está de alguma forma em desacordo com o regime, ou que a Reserva Federal responde apenas aos banqueiros sem ter em conta a agenda do regime. Alguns dos que foram enganados pelo mito da independência da Reserva Federal chegam mesmo a afirmar que a Reserva Federal é uma espécie de quinta coluna benevolente que está a tentar minar a prodigalidade fiscal federal e a salvar o dólar dos políticos que pagam impostos e gastam dinheiro.

Sim, os tecnocratas seniores do Fed nem sempre concordam com as prioridades do Congresso ou da Casa Branca, mas o mesmo se poderia dizer dos diplomatas do Departamento de Estado. Poucos afirmariam, no entanto, que o desacordo significa que existe “independência do Departamento de Estado”.

De facto, é verdade que os burocratas geralmente preferem fazer as suas próprias coisas sem terem de obter a aprovação dos seus superiores. Neste aspecto, os funcionários da Reserva Federal não são diferentes dos tecnocratas seniores de qualquer departamento do poder executivo. Na prática, porém, a experiência histórica mostra que, uma e outra vez, a Reserva Federal “coordenou” as suas políticas com as do Tesouro e da Administração para garantir que o Governo Federal obtivesse exactamente o que queria do Banco Central.

Manter a Máquina de Guerra a Funcionar

Durante a Grande Depressão e a Segunda Guerra Mundial, por exemplo, o poder executivo de Franklin Roosevelt geriu abertamente a Reserva Federal e exigiu uma cooperação estreita entre o Fed e a Casa Branca. Durante este período, o Fed tentou ganhar mais autonomia, mas só o conseguiu ostensivamente com uma emenda de 1935 à Lei da Reserva Federal. Estes tímidos esforços de independência foram interrompidos pelo início da Segunda Guerra Mundial. De acordo com um relatório do Richmond Fed:

Quando os Estados Unidos entraram na Segunda Guerra Mundial, a Fed voltou a ser um mecanismo através do qual o governo podia financiar o esforço de guerra de forma mais económica. Em Abril de 1942, o Fed anunciou uma política de cooperação com o Tesouro para manter as taxas de juro baixas. Em 1947, o Fed resumia o seu “dever primordial” como “o financiamento das necessidades militares e da produção para fins de guerra”. Nas suas memórias, o presidente do Fed, Marriner Eccles descreveu mesmo o seu trabalho durante este período como “um trabalho administrativo de rotina”, uma vez que o Fed “se limitava a executar as decisões do Tesouro”. Alan Sproul, presidente do Fed de Nova Iorque, lamentou: “Não somos os donos da nossa própria casa”.

Durante este período, a Fed foi chamada a desempenhar a função principal de todos os bancos centrais: ajudar o regime a financiar as dívidas de guerra. A Casa Branca deu instruções ao Fed para intervir e comprar Títulos de Tesouro sempre que necessário para manter os rendimentos abaixo de um determinado nível. Como diz o historiador do Fed Allan Meltzer: “O papel da Reserva Federal era evitar que o mercado não aceitasse uma emissão do Tesouro; na prática, isso significava que fornecia reservas suficientes para evitar que as taxas de juro subissem na altura em que o Tesouro vendia a sua oferta “^[1].

Até à década de 1950, a união entre o Fed e o resto do poder executivo estava explícita na legislação. No entanto, durante a Guerra da Coreia, o Fed tentou alcançar uma maior independência e, graças ao fim da guerra e ao regresso a níveis mais calmos de despesa federal, pareceu a alguns que isso seria efectivamente possível.

No entanto, as necessidades de despesa da Guerra Fria e os novos programas de assistência social rapidamente trouxeram à luz do dia a verdadeira realidade.

A Grande Inflação e os Anos 70

O Presidente da Reserva Federal, William McChesney Martin, é conhecido por, supostamente, “taking away the punch bowl” ^[2]durante os períodos de expansão económica, a fim de conter a inflação dos preços. Talvez fosse essa a preferência de Martin, mas com a aceleração da despesa federal durante a década de 1960, o Tesouro apelou cada vez mais à Reserva Federal para que permitisse défices maiores sem permitir a subida dos rendimentos do Tesouro. As políticas de “guns and butter”^[3] da Great Society^[4] e da Guerra do Vietname significavam que a Reserva Federal teria de trabalhar em estreita colaboração com o Tesouro para obter do ramo executivo o financiamento do défice que pretendia. Esta política passou a ser designada por “coordenação”. Como diz Meltzer, Martin “concordou que a Reserva Federal devia ajudar a financiar o défice porque o Congresso o tinha aprovado. Assim, aceitou a “coordenação”^[5]. Em 1974, porém, continuava a haver um debate sobre até que ponto o Fed deveria fazer isso. Ou, como se afirma nas actas do FOMC^[6] de Março de 1974: “Embora a Reserva Federal fosse sempre favorável ao Tesouro até certo ponto, poderia ser feita a acusação – e estava a ser feita – de que o Sistema tinha favorecido o Tesouro num grau excessivo”^[7].

Não existe uma posição clara sobre o que é “excessivo”, como é óbvio. Isso é decidido não por qualquer norma objectiva ou científica, mas simplesmente pelas necessidades políticas do regime.

Foi esta “coordenação” que levou à Grande Inflação – ou seja, à inflação de preços – dos finais dos anos 1960 e dos anos 1970. Como os défices federais anuais mais do que duplicaram, passando de 10 mil milhões para 25 mil milhões de dólares por ano na segunda metade da década, o novo presidente da Reserva Federal, Arthur Burns, estava claramente mais do que disposto a fazer o que fosse preciso para garantir que houvesse muita “coordenação” entre o Tesouro e a Reserva Federal, a fim de alcançar objectivos políticos. Na prática, isto significava que a Fed de Burns não estava disposta a controlar a inflação dos preços. Como Meltzer resume:

A Grande Inflação resultou de opções políticas que colocaram muito mais peso na manutenção de um nível de emprego elevado ou pleno do que na prevenção ou redução da inflação. Durante grande parte do período, esta escolha reflectiu tanto as pressões políticas como a opinião popular expressa nas sondagens^[8].

Os Acordos de Plaza^[9]: Volcker Abraça um Dólar Fraco

No início da década de 1980, a própria inflação dos preços tinha-se tornado um problema político suficiente para forçar a nova administração Reagan a pedir que a Fed – então liderada por Paul Volcker – abandonasse a sua política habitual de intervenções contínuas para suprimir os custos dos empréstimos ao Tesouro. O resultado foi um rápido aumento das taxas de rendibilidade do Tesouro, mas também levou a um declínio significativo da inflação dos preços.

No entanto, esta viragem para uma política monetária agressiva duraria apenas alguns anos. Um efeito secundário desta viragem na política monetária foi um dólar mais forte – especialmente em relação ao iene – que tornou as exportações americanas mais caras e alimentou um maior défice comercial.

Os “grupos de interesses” começaram rapidamente a exigir um dólar mais fraco. Alguns membros da administração Reagan ficaram satisfeitos e o secretário do Tesouro, James Baker, “reconheceu e quis responder às pressões políticas dos fabricantes, agricultores e, especialmente, dos membros do Congresso. Os fabricantes exportadores queixavam-se do valor do dólar que, segundo eles, lhes dificultava a concorrência “^[10]. Nas palavras do economista Brendan Brown, o dólar forte “provocou uma vaga de proteccionismo”^[11].

Assim, os funcionários da administração iniciaram negociações em 1985 – que resultaram no chamado Acordo de Plaza – durante o qual “cinco ministros das finanças e governadores de bancos centrais concordaram em tentar uma desvalorização ordenada do dólar”^[12]. Isto aconteceu durante o mandato de Volcker, e é de notar que, apesar da sua reputação moderna e imerecida como um doutrinador do “dinheiro duro”, a aquiescência de Volcker à desvalorização do Plaza não foi surpreendente. Como Brown nos lembra, Volcker:

nunca tinha mudado de atitude desde os seus dias de diplomata da desvalorização, quando era subsecretário do Tesouro na Administração Nixon. … Juntou-se à nova campanha de desvalorização do dólar, flexibilizando a política monetária ostensivamente em resposta ao abrandamento económico, mas também, de facto, uma componente-chave do Acordo de Plaza^[13]…

Durante todo este processo, a Fed manteve-se sempre ao lado da administração, pronta a “ajudar” o Tesouro e a Administração com uma política monetária coordenada.

Após a Crise Financeira Mundial

Desde a crise financeira de 2008, a vontade entusiástica do Fed de se coordenar com o Tesouro e o Congresso tornou-se ainda mais evidente e inegável. Os défices aumentaram e a dívida federal subiu mais de cinco biliões de dólares de 2008 a 2011. Consequentemente, o espírito da década de 1940 regressou à Reserva Federal, com o banco central a comprar biliões de dólares de Títulos de Tesouro – com dinheiro impresso – para forçar a descida dos custos dos empréstimos federais. A Fed adoptou uma política de taxa de juro zero durante uns espantosos oito anos e, apesar das proclamações aparentemente intermináveis de força económica, recusou-se a permitir que a taxa de juro subisse. A Fed também se recusou a vender partes substanciais da sua carteira de títulos. Tal como no período que antecedeu a Grande Inflação, a Reserva Federal tinha novamente decidido servir as necessidades políticas do governo federal, optando pela maximização do emprego e adoptando uma nova e arbitrária “meta de dois por cento” que permitia uma maior flexibilidade política para a incessante inflação de preços.

Apesar de ter prometido “desfazer” as suas compras de activos inflacionistas nos vários anos que se seguiram à crise de 2008, a Fed nunca o fez. Assim, quando chegou o Pânico da Covid de 2020, a Fed não precisou de mudar de direcção, mas apenas de acelerar as suas políticas em prática. De 2020 a 2022, a Fed comprou mais três bilhões em Títulos do Tesouro com dinheiro impresso, reflectindo o seu compromisso político de facilitar novos níveis sem precedentes de despesas deficitárias em tempo de paz. Até mesmo o Fed descreve esse arranjo político como um eco de arranjos políticos anteriores em tempos de guerra. De acordo com o relatório do Fed de Atlanta de 2021, a política de covid do Fed era semelhante à das políticas do Fed da Segunda Guerra Mundial, na medida em que era “um grande aumento da dívida pública acomodado pelas compras de títulos do Fed sob um compromisso explícito de manter as taxas de juros em níveis muito baixos”. Naturalmente, os défices e a dívida federais dispararam depois de 2020 e nunca mais voltaram aos níveis pré-covid.

Tendo em conta este longo historial de viabilização das dívidas gigantescas do Governo Federal e da despesa desenfreada, é difícil perceber onde é que a lendária “independência do Fed” se encaixa em tudo isto. Pelo contrário, um olhar honesto sobre as intervenções do Fed sugere que o Fed nunca se recusa a facilitar o poder executivo federal na implementação do seu programa político. No entanto, ainda hoje, alguns observadores mais crédulos continuam a acreditar que o Fed está a lutar contra a administração em nome da “responsabilidade fiscal”. Apesar dessas fantasias, o Fed nunca fez isso, e não está a fazer agora. Não significa absolutamente nada que Jerome Powell^[14], nos últimos meses, tenha feito alguns comentários desdenhosos sobre como o Congresso precisa de organizar a sua casa fiscal. O que importa é o que o Fed faz, não o que o Fed diz. A história tem-nos mostrado que, quando o Tesouro precisa de ajuda com um novo esquema político – como inflacionar os preços das obrigações ou fazer explodir uma nova bolha de emprego – a Fed dá ao Tesouro o que este quer.

Notas

1. Allan H. Meltzer, A History of the Federal Reserve: Volume 2, Book 1, 1951-1969. (Chicago: University of Chicago Press, 2009), p. 474. ↩︎
2. A expressão “taking away the punch bowl” é uma metáfora bastante usada em economia e finanças, particularmente em relação às políticas dos bancos centrais. Ela descreve o acto de reduzir ou apertar as condições monetárias (como aumentar as taxas de juros) justamente quando a economia está aquecida, para evitar excessos, como inflação alta ou bolhas especulativas. [n. d. T] ↩︎
3. A expressão “guns and butter” refere-se a uma escolha económica entre gastos militares (“guns” ou “armas”) e gastos sociais ou civis (“butter” ou “manteiga”), particularmente em tempos de guerra ou crise. É uma metáfora usada para ilustrar o dilema que governos enfrentam ao decidir como alocar recursos limitados: investir em defesa e segurança nacional ou em bens e serviços para o bem-estar da população. [n. d. T] ↩︎
4. A Great Society foi um conjunto de programas e reformas sociais e económicas introduzidos pelo presidente dos Estados Unidos, Lyndon B. Johnson, nos anos 1960. Esses programas tinham como objetivo combater a pobreza e a injustiça racial, melhorar a educação, e aumentar o acesso a serviços de saúde e bem-estar social. [n. d. T] ↩︎
5. Ibid., p, 475. ↩︎
6. O FOMC (Federal Open Market Committee, ou Comité Federal de Mercado Aberto) é o comité dentro do Federal Reserve (o banco central dos Estados Unidos) responsável pela formulação da política monetária do país, especialmente no que diz respeito ao controle das taxas de juros e à oferta monetária. [n. d. T] ↩︎
7. Ibid., p. 478. ↩︎
8. Allan H. Meltzer, A History of the Federal Reserve: Volume 2, Book 2, 1970-1986. (Chicago: University of Chicago Press, 2009), p. 864. ↩︎
9. Os Acordos de Plaza foram um acordo internacional firmado em 22 de setembro de 1985 no Plaza Hotel, em Nova Iorque. Esse acordo reuniu os cinco principais países industrializados da época — Estados Unidos, Japão, Alemanha Ocidental, França e Reino Unido — com o objectivo de coordenar uma intervenção conjunta nos mercados cambiais para desvalorizar o dólar americano em relação a outras moedas principais, especialmente o iene japonês e o marco alemão. [n. d. T] ↩︎
10. Ibid., p. 1184. ↩︎
11. Brendan Brown, The Case against 2 Per Cent Inflation (Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018), p. 98. ↩︎
12. Meltzer, History of the Federal Reserve, p. 1185. ↩︎
13. Brown, 2 Per Cent Inflation, p. 98. ↩︎
14. Jerome Powell, Presidente da Reserva Federal. [n. d. T] ↩︎