[Este artigo é adaptado de “Bureaucracy and the Civil Service in the United States“.]
A burocracia é necessariamente hierárquica, em primeiro lugar por causa da Lei de Ferro da Oligarquia e, em segundo lugar, porque a burocracia cresce adicionando mais camadas subordinadas. Uma vez que, na falta de mercado, não existe um verdadeiro teste de “mérito” no serviço do governo aos consumidores, numa burocracia orientada a regras a antiguidade é muitas vezes alegremente adoptada como um substituto do mérito. Aumentar a senioridade, então, leva à promoção a cargos mais altos, enquanto que o aumento dos orçamentos leva à multiplicação dos cargos abaixo de si, ao mesmo tempo que expande a sua receita e poder. O crescimento burocrático ocorre, então, pela multiplicação dos níveis de burocracia.
A teoria da burocracia hierárquica do governo é que as informações são reunidas nos escalões mais baixos da organização, e que a cada escalão superior sucessivo, o gerente elimina as informações mais importantes de seus subordinados, separa o joio do trigo e passa as informações filtradas para cima, de modo que, no final, o Presidente, por exemplo, responsável pelas operações dos serviços secretos, recebe um memorando de duas páginas que destila as informações mais importantes recolhidas e recolhidas junto de centenas de milhares de agentes dos serviços secretos. O Presidente, portanto, sabe mais do que ninguém, digamos, sobre assuntos externos. Um problema com esse modelo cor-de-rosa, como aponta o professor Gordon Tullock em seu livro esclarecedor, “The Politics of Bureaucracy”1, é que o modelo não pergunta se cada burocrata tem ou não o incentivo para passar o melhor destilado da verdade para os seus superiores. O problema é que o favorecimento burocrático, especialmente nos níveis mais altos, depende de agradar aos superiores, e agradá-los em grande parte depende de dizer ao Presidente e aos burocratas superiores o que eles querem ouvir. Uma das grandes verdades da história humana é que tendemos a disparar, ou pelo menos a reagir mal, ao portador de más notícias. “Senhor, a sua política está a funcionar mal na Croácia” não é o tipo de mensagem que o Presidente, digamos, quer ouvir do seu enviado e, embora o resultado na Croácia permaneça em dúvida, o Presidente e os seus assessores querem continuar a acreditar que a sua política está a correr bem. Assim, o dissidente é tido como um causador de problemas, se não um subversivo, e a sua carreira na hierarquia é desviada, muitas vezes permanentemente. Entretanto, os enviados ou funcionários do serviço estrangeiro que garantem ao Presidente que “as coisas estão a correr muito bem na Croácia” são saudados como colegas perspicazes e as suas carreiras são promovidas. E então, se anos mais tarde, o dissidente se provar correcto, e a política croata estiver em frangalhos, será provável que o Presidente ou qualquer outro governante se volte em calorosa gratidão para o antigo dissidente? Dificilmente. Pelo contrário, ele ainda se lembrará do dissidente como um agitador e não culpará os seus assessores, que, junto com ele mesmo, se provou estarem errados. Afinal, o grande mainstream de especialistas não cometeu o mesmo erro? Quão comum é a busca sincera da alma e o arrependimento por erros passados entre presidentes ou outros governantes?
Esses burocratas que são analistas perspicazes da natureza humana, então, e que entendem a forma como os governantes operam, tenderão, se virem que a política acarinhada do seu Presidente está em grave erro, a manter a boca fechada e a deixar que algum outro seja o mensageiro das más notícias e seja abatido.
Todas as actividades humanas e instituições tenderão a recompensar aqueles que são mais capazes de se adaptar ao melhor caminho para o sucesso nessa actividade. Os empresários de mercado bem-sucedidos serão aqueles que melhor podem antecipar e satisfazer as exigências dos consumidores. O sucesso na burocracia, pelo contrário, irá para aqueles que são mais aptos a (a) empregar propaganda para persuadir seus superiores, os legisladores ou o público sobre seus grandes méritos; e, portanto, (b) entender que o caminho para se elevarem é dizer ao Presidente e aos principais burocratas o que eles querem ouvir. Assim, quanto mais altos forem os escalões da burocracia, mais yes-men e encostados tenderão a haver. Muitas vezes, o Presidente saberá menos sobre o que se passa do que os dos escalões inferiores.
Daí, por exemplo, o fenómeno do Presidente Nixon, que pensaria saber mais do que ninguém sobre a Guerra do Vietname e, no entanto, na realidade, saberia menos do que o astuto leitor do New York Times. Pois os avisos da CIA e de outros serviços de inteligência sobre o que estava a acontecer, desenvolvidos por muitos dos oficiais inferiores, foram descartados pelos superiores, por serem contrários à linha preferida do Presidente, i.e., que tudo estava a correr bem.2
A explicação padrão de porque que o governo cresce é que, com o passar do tempo, há mais trabalho para o governo fazer, e que, portanto, a “procura do público pelo governo” aumenta. Muito mais precisa é a visão de que há um caso de uma “Lei de Say” invertida, onde a oferta — ou melhor, os fornecedores de “serviços” governamentais, a burocracia — constituem eles próprios a “procura” pelos seus próprios serviços, e que eles engendram o consentimento de seus superiores, ou do legislador, para fornecer os meios sob a forma de aumento de impostos. Contraste com o hilariante relato satírico, mas bastante perspicaz da “Lei de Parkinson” da burocracia. Assim, o professor Parkinson afirmou que, numa burocracia governamental, “precisa de haver pouca ou nenhuma relação entre o trabalho a ser feito e o tamanho do pessoal ao qual ele pode ser atribuído”3. O aumento contínuo do total de funcionários públicos “seria praticamente o mesmo se o volume de trabalho aumentasse, diminuísse ou mesmo desaparecesse”.4 Parkinson identifica duas forças subjacentes “axiomáticas” responsáveis por esse crescimento: (1) “Um funcionário quer multiplicar subordinados, não rivais” e (2) “Os funcionários criam trabalho uns para os outros”.
Parkinson começa o seu “modelo” com um funcionário que se sente sobrecarregado. O funcionário poderia demitir-se, mas isso é impensável; além disso, perderia os seus direitos à pensão de reforma. Pedir para dividir o seu trabalho ao meio com um novo colega do seu próprio nível é igualmente impensável; pois seu status seria cortado, e isso traria um rival perigoso para o cargo do seu próprio chefe quando este se reformasse. Ele poderia requisitar um assistente abaixo dele; mas isso seria perigoso, porque o novo homem poderia alcançar algo como um status igual ao seu. Não, o seu caminho preferido é pedir dois assistentes, que poderiam então competir entre si a seu favor; muito em breve, cada um destes novos assistentes queixar-se-á de excesso de trabalho, e cada um deles terá dois assistentes. O burocrata original agora tem a satisfação de ter seis homens sob seu comando, e agora está pronto para uma promoção e um aumento substancial no salário.
Mas e o trabalho a ser feito? A quantidade original de trabalho não será dividida em sete partes, e cada homem não estará agora absurda e manifestamente ocioso e com pouco trabalho? Não – e aqui está um dos insights brilhantes de Parkinson sobre a teoria da burocracia – pois dos aspectos da Lei de Parkinson é que “o trabalho se expande de modo a preencher o tempo disponível para sua conclusão”. Ou, como Parkinson também diz: “A coisa a ser feita aumenta em importância e complexidade em relação directa com o tempo a ser gasto”5. Aqui entra o segundo aspecto da “Lei do Crescimento de Parkinson”: que “os funcionários criam trabalho uns para os outros”. Pois, diz Parkinson, “estes sete dão tanto trabalho uns aos outros que todos estão totalmente ocupados”, e o homem original “está realmente a trabalhar mais do que nunca”. Os documentos têm de ser enviados a cada um individualmente, cada um tem de comentar o documento e enviar os comentários a todos os outros, todos têm de conferir o documento e as várias alterações propostas, e o homem original está agora também envolvido em problemas de relações interpessoais entre ele e o seu pessoal, e de cada um dos seus funcionários, entre os outros. Finalmente, após um longo processo de interacção, escreve Parkinson, o funcionário original produz a mesma resposta ao documento que teria escrito se todos os seus subordinados “nunca tivessem nascido”. “Muito mais pessoas”, conclui Parkinson, “demoraram muito mais tempo a produzir o mesmo resultado. Ninguém ficou parado. Todos deram o seu melhor.”6
Parkinson então ilustra sua lei com exemplos deliciosos da Marinha Real Britânica. De 1914 a 1928, o número de navios na Marinha caiu 68%; o número de oficiais e homens caiu 32%. E, no entanto, durante o mesmo período, o número de oficiais de estaleiros e escrivães da Marinha aumentou 40%, enquanto, ainda mais escandalosamente, o número de funcionários do Almirantado aumentou em mais de 78%. A taxa anual de aumento do número de oficiais do Almirantado, com pouca variação, foi de 5,6%. Parkinson toma outro exemplo do British Colonial Office, de 1935 a 1954. Nesse período, a área e a população dos territórios coloniais permaneceram aproximadamente as mesmas de 1935 a 1939, caíram durante a guerra até 1943, aumentaram novamente até 1947 e, em seguida, diminuíram constantemente à medida que a Grã-Bretanha abandonou seu Império. E, no entanto, em cada uma dessas duas décadas, a burocracia do Gabinete Colonial aumentou constantemente em número em cerca de 5,9% ao ano, independentemente do que estava a acontecer no âmbito do suposto trabalho a ser feito. Considerando então a taxa de aumento anual no Almirantado, e a média das taxas de aumento do Almirantado e dos funcionários coloniais, que não é, afinal, mais estranha do que muitos outros procedimentos estatísticos, Parkinson conclui triunfantemente que o número de funcionários aumentará em média 5,75% ao ano, “independentemente de qualquer variação na quantidade de trabalho (se houver) a ser feito”.7
Uma análise semelhante foi apresentada anteriormente, em 1950, em um livro seriamente negligenciado pelo advogado e fazendeiro de Connecticut, Thomas H. Barber, baseado em anos de investigação sobre o governo e em suas observações sobre a burocracia de Washington durante a Segunda Guerra Mundial. Barber escreve que “há dois requisitos para a promoção de um burocrata, o primeiro, a capacidade de obter e manter votos, o segundo, o número de subordinados que ele é capaz de manter ocupado”. Barber continua:
… no Governo Federal, a remuneração de um executivo burocrata é proporcional, pela lei da função pública, ao número dos seus subordinados. Isso leva à rivalidade em Washington, à medida que cada chefe burocrático tenta aumentar seu “império”. Geralmente, a fim de manter seus subordinados ocupados, o chefe assume um ar de grande importância e promove a aparência de ser muito apressado e estar sob grande pressão.É muito pontual no escritório e insiste para que todos os outros sejam. Começa então deliberadamente a multiplicar a papelada, pedindo relatórios sobre qualquer assunto relacionado com o seu trabalho. Emite ordens e memorandos extremamente complicados para a organização de seu escritório, exigindo que todos os documentos sejam encaminhados de tal forma que quase todos os rascunhos tenham que ser lidos por todos no escritório e discutidos por uma série de comités interligados antes de serem accionados. Exige que nenhum papel seja deitado fora, mas que todos devem ser indexados e arquivados. Tem de qualquer pessoa que possa ser marcada, entrevistada, um relatório estenográfico feito da entrevista e dactilografado (muitas vezes mimeografado), e circulado para ser lido e rubricado. Por estes métodos é muito fácil pegar numa quantidade de trabalho que poderia ser feita fácil e eficientemente por três homens e dois estenógrafos, e explodi-lo para que possa manter cinquenta a duzentas pessoas extremamente ocupadas, e ainda ficar muito para trás na sua execução. Assim, o trabalho inacabado dá-lhe uma desculpa aparentemente sólida para mais escriturários, que aumentam o seu prestígio e o seu salário.8
Barber passa então a relatar um delicioso exemplo de burocracia em acção que ele observou durante a Segunda Guerra Mundial. Nota que existia um departamento cujo trabalho, “supondo que valesse a pena fazer, o que é duvidoso”, poderia ter sido feito com competência por cerca de vinte pessoas. Foi dirigido, como ele diz, “por um homem com alma burocrática”. Este homem pediu opiniões escritas de todos sobre todos os tipos de assuntos e mandou todos lê-las e rubricá-las:
Estava sempre intensamente ocupado, mesmo à noite; e continuou a aumentar constantemente o seu departamento até chegar a duzentos homens e mulheres. Isso tornou-o muito importante. Todos os duzentos estavam tão ocupados a cumprir os seus regulamentos que estavam em constante suor e confusão, não tinham tempo para pensar, e o trabalho essencial de apoio ao esforço de guerra – supondo que fosse essencial – sofria terrivelmente. Foi recompensado e transferido para um cargo mais importante.
O seu sucessor, segundo Barber, era um tipo diferente de pessoa; um velho senhor com pouca ambição e pouca consideração pelo contribuinte, mas cujo objectivo era fazer o trabalho essencial, e manter-se a si próprio e a todos os outros no local de trabalho satisfeitos. Em contraste com as doze horas diárias passadas no escritório pelo seu antecessor, este homem passava apenas meia hora no trabalho todas as manhãs. No resto do dia, andava pelo escritório a conversar e brincar com os funcionários, e jogava golfe ao final da tarde. No final da primeira semana, diz Barber, “despediu cerca de cinquenta das duzentas pessoas, aparentemente ao acaso”. Como resultado, “o trabalho diminuiu consideravelmente para os restantes”. Houve, naturalmente, muita discussão sobre esta acção, e “ficou consensual que ele tinha despedido os cinquenta que tinha a certeza de que não gostava”. “Não é uma forma muito científica de eliminar o excedente de colaboradores”, acrescenta Barber, “mas aliviou o trabalho.”
Na semana seguinte, o novo chefe demitiu mais cinquenta pessoas, desta vez aparentemente demitindo aqueles “que ele achava que não gostava”. Em consequência, “o trabalho para os restantes diminuiu enormemente, embora parte do trabalho essencial dos despedidos tenha sido repartido silenciosamente pelos que permaneceram”. Alguns dias depois, outras cinquenta pessoas foram demitidas, sendo estas as pessoas “que ele não tinha certeza se gostava”. Barber observa: “Com três quartos da força eliminada, não restava praticamente nada além do ‘trabalho essencial’, como era, para fazer.” Este trabalho foi feito eficazmente em cerca de metade de cada dia pelas cinquenta pessoas restantes, “muito mais eficientemente do que tinha sido feito pelas duzentas originais. Os cinquenta fizeram as suas coisas e dedicaram o tempo restante – cerca de metade – às suas próprias preocupações.”
Barber conclui que “o velho cavalheiro, estando agora cercado apenas por aqueles que sabia que gostava, sentiu que tinha feito o suficiente”. Ele estava no escritório cerca de uma hora por dia, e depois evaporou. “O ‘trabalho’ foi muito melhor feito do que tinha sido, as pessoas tinham tempo para pensar e não estavam no caminho umas das outras.” Barber acrescenta que o trabalho provavelmente poderia ter sido feito pela metade dos restantes, mas que então a metade “teria que trabalhar tão duro quanto os duzentos originais trabalharam e não teria havido nenhum benefício para ninguém além dos contribuintes”.9
Para além deste tratamento aguçado da burocracia, Thomas Barber foi talvez a primeira pessoa a chegar à essência do que hoje se chama análise da “escolha pública” na profissão de economista. Barber observa a “tendência constante de todos os governos crescerem tanto em tamanho quanto em autoridade”. Porquê? Barber responde:
Porque a vantagem de um governo grande e poderoso, do ponto de vista dos burocratas, é pessoal, clara e sempre presente aos seus olhos; e porque o custo disso, não só em dinheiro, mas em liberdade, que se perde dando autoridade aos funcionários, é vago e nebuloso na mente dos cidadãos cuja atenção não está voltada para o governo. Portanto, como os burocratas sabem exactamente o que querem e estão a trabalhar para os seus próprios interesses imediatos, e como os outros cidadãos não percebem do que estão a abdicar e, na verdade, não têm a sua atenção sobre o assunto, é óbvio qual o grupo que prevalecerá.10
Que dos dois descreveu melhor o assunto?
- Gordon Tullock, The Politics of Bureaucracy (Washington, D.C.: Public Affairs Press, 1965), passim. ↩︎
- Esta visão sobre a melhor rota de sucesso no governo está subjacente ao célebre Capítulo 10, “Why the Worst Get on Top”, em The Road to Serfdom de F. A. Hayek (Chicago: University of Chicago Press, 1944). ↩︎
- C. Northcote Parkinson, Lei de Parkinson (Cambridge, MA: Houghton Mifflin, 1957), p. 2. ↩︎
- Idem, pág. 4. ↩︎
- A Lei de Parkinson aplica-se tanto na vida quotidiana como na burocracia governamental.
“Assim, uma velhota pode passar o dia inteiro a escrever e a enviar um postal para a sobrinha… Uma hora será gasta a encontrar o postal, outra à procura dos óculos, meia-hora a procurar a morada, uma hora e um quarto na composição e vinte minutos a decidir se se leva ou não um guarda-chuva na ida à caixa de correio da rua ao lado. O esforço total que ocuparia uma pessoa ocupada por três minutos, tudo contado, pode, desta forma, deixar outra pessoa prostrada depois de um dia de dúvida, ansiedade e trabalho.” Idem, pág. 2. ↩︎ - Idem, pág. 6. ↩︎
- Idem, pág. 12. ↩︎
- Thomas H. Barber, Where We Are At (Nova Iorque: Charles Scribner’s Sons, 1950), p. 103. ↩︎
- Idem, pp. 103-04. ↩︎
- Idem, pág. 100. ↩︎
Artigo publicado originalmente no Mises Institute.
