A extracção de recursos à população doméstica sempre foi uma função crucial e central de todos os Estados, sejam os Estados Unidos, a Rússia ou a Argentina. No mundo moderno, todos os Estados tentam, pelo menos, impor uma combinação de impostos especiais de consumo, impostos sobre o rendimento, impostos de importação ou uma variedade de impostos semelhantes. A maioria dos Estados com um nível razoável de capacidade estatal consegue impor e fiscalizar estes impostos com sucesso.
Os Estados que conseguem impor impostos desta forma são aquilo a que Joseph Schumpeter chamou “Estados fiscais”. São Estados nos quais o poder do governo central de impor impostos directos à sua vontade está plenamente desenvolvido. Os Estados fiscais são geralmente caracterizados pelo seguinte:
- Centralização: os impostos são cobrados directamente pelo governo central. O governo central não depende dos governos regionais ou locais para cobrar impostos ou aplicar as leis fiscais. (Isto não impede os governos regionais ou locais de imporem os seus próprios impostos.)
- Poder unilateral: o governo central pode aumentar os impostos unilateralmente. Os poderes legislativo ou executivo do governo central têm a prerrogativa de aumentar os impostos pela sua própria autoridade, sem a permissão de qualquer outro soberano dentro do território do Estado. Por outras palavras, nenhum governo regional ou local tem o poder de vetar um aumento de impostos ou de impedir legalmente a sua implementação.
- O governo central decide livremente como as receitas são gastas. Uma vez cobradas as receitas fiscais, o governo central aplica-as da forma que o poder legislativo do Estado central preferir.
- Os impostos não são taxas ou um pagamento por um serviço. Em rigor, uma taxa é um pagamento destinado a financiar um serviço específico, sendo apenas aqueles que “beneficiam” do serviço os que pagam a taxa. Os “benefícios” fiscais, por outro lado, não estão vinculados a nenhum serviço específico. Os Estados fiscais não estão legalmente obrigados a qualquer tipo de obrigação recíproca de gastar as receitas fiscais de forma a beneficiar quem paga o imposto.
Quase todos os habitantes dos países “desenvolvidos” e de rendimento médio de hoje estão familiarizados com este tipo de tributação. Esta tem sido a realidade moderna dos Estados fiscais há mais de um século.
Mas nem sempre foi assim. No Ocidente, os Estados fiscais são instituições relativamente modernas e evoluíram a partir de governos civis não estatais anteriores, que não se financiavam principalmente através de impostos.
O Estado de Domínio versus o Estado Fiscal
O economista político Joseph Schumpeter desenvolveu e popularizou a ideia do “Estado fiscal” com a sua influente palestra de 1918 “The Crisis of the Tax State“. Na palestra, Schumpeter oferece, entre muitas outras coisas, uma breve explicação do que precedeu o Estado tributário. Este era o “Estado de domínio” – embora Schumpeter não pareça ter usado a frase. Num Estado de domínio, esperava-se que o príncipe utilizasse os seus próprios fundos – recolhidos através de rendas e taxas sobre a propriedade pessoal do príncipe – para financiar os actos de governação do príncipe. Embora existissem impostos, a tributação era considerada uma medida extraordinária e temporária a reservar para emergências pouco frequentes. Ou, como disse o historiador económico Jacob Viner, a tributação neste período não era considerada um “método rotineiro, normal [ou] respeitável de satisfazer as necessidades financeiras do governo”. Consequentemente, os príncipes que procuravam arrecadar receitas através de impostos ou aumentos de impostos enfrentavam grandes impedimentos institucionais, ideológicos e políticos num grau desconhecido na maioria dos Estados modernos.
No entanto, com a ascensão do Estado no início da era moderna, a tributação tornou-se uma prática comum, e tanto o Estado como a tributação cresceram concomitantemente a partir de origens não estatais anteriores. “É sabido que o Estado fiscal moderno não tem raízes no Estado fiscal da antiguidade”, escreve Schumpeter, e atribui as origens do Estado fiscal à consolidação do poder sob “os príncipes dos séculos XIV a XVI”.
Então, o que veio antes desse período? Como se financiavam os governantes políticos antes do Estado fiscal? Isto pode ser extremamente difícil de imaginar pelos leitores modernos, dado que fomos tão completamente inculcados com a ideia do Estado como uma entidade corporativa soberana e unificada que detém o monopólio da coerção legítima dentro de um território. Schumpeter, no entanto, tenta explicar isto e observa que, antes do Estado e do poder de tributar à sua vontade, “o príncipe não olhava para o seu território como um proprietário moderno olha para o seu gado. Tudo isto veio depois”.
Schumpeter explica que, no período medieval, anterior ao Estado fiscal, não existia o conceito de “bem comum” tal como o concebemos hoje, e o príncipe não exercia “poder social” de forma que lhe permitisse reivindicar ser o provedor ou árbitro de qualquer tipo de benefício “público”. Havia simplesmente os domínios do príncipe, sobre os quais exercia direitos de propriedade. Mas esta “soberania” era meramente a de um proprietário privado. O príncipe podia afirmar-se como governante de uma determinada população, mas enfrentava uma forte oposição por parte da nobreza, das cidades e até do campesinato, todos os quais exerciam as suas próprias formas de soberania e direitos de propriedade. Os “poderes” de um príncipe eram apenas “a soma de diversos direitos” decorrentes dos seus bens pessoais, distribuídos por diversas propriedades. Não existia “público” que pudesse ser tributado em benefício de um bem comum imaginário, dado que não existia nada a que chamaríamos “comunidade” ou Estado. Certamente não existia um “Estado-nação” tal como o concebemos hoje.
Consequentemente, Schumpeter observa que um príncipe tinha de recorrer às suas próprias propriedades para obter recursos:
No que diz respeito à economia do príncipe, concluía-se que este tinha de suportar todas as despesas de qualquer política que fosse da sua responsabilidade privada e não do Estado. Por exemplo, ele próprio tinha de suportar os custos de uma guerra contra os “seus” inimigos, pelo menos a não ser que tivesse direito às contribuições necessárias em virtude de títulos específicos, como a obrigação dos vassalos prestarem serviço militar. …Nem os meios ao dispor do príncipe para este fim, nem a sua soberania derivavam de qualquer poder estatal centralizado.
Quaisquer que fossem as pretensões do príncipe sobre o direito de convocar para o serviço militar ou de participar na produção agrícola, tal devia-se a contratos e juramentos legais específicos. Então, quais eram essas fontes de receita que um príncipe podia cultivar? Schumpeter enumera-as:
Mais importantes eram as receitas das suas próprias terras, isto é, as taxas dos seus súbditos, os camponeses-servos, de que era proprietário. Desde o século XIII que estas taxas eram pagas principalmente em dinheiro. Até aos séculos XVI e XVII, estas receitas eram consideradas a base da economia do príncipe… Além disso, existiam diversos direitos feudais, como a cunhagem da moeda, o mercado, a alfândega, a mineração ou as insígnias de protecção dos judeus e tudo o resto, e finalmente as receitas daqueles poderes que tinha como provedor de justiça ou como senhor de cidades e bailiados. Além disso, havia presentes tradicionais de vassalos, as contribuições altamente controversas da igreja, mas nenhum direito geral a “impostos”.
Em alguns casos, as cidades estavam sujeitas a impostos, mas, como observa Schumpeter, “Além disso, nem o homem livre nem mesmo o nobre dependente pagavam impostos, em regra”.
Além disso, se um príncipe tentasse aumentar os impostos, encontrava frequentemente uma forte resistência, pois a própria ideia de um direito legal geral à tributação era amplamente rejeitada pelos príncipes que procuravam tributar — ou seja, as «ordens» da nobreza, da Igreja e dos conselhos municipais. Assim, impedidos de aumentar os impostos para financiar novos projectos, os príncipes eram obrigados a contrair empréstimos. Mas, uma vez que a dívida se tornou insustentável, a tributação voltou a ser o recurso assumido. Schumpeter continua:
O príncipe fez o que pôde: endividou-se. Quando já não conseguiu pedir emprestado, recorreu a mendigar junto das ordens. Reconheceu que não tinha o direito de exigir, declarou que a adesão ao seu pedido não prejudicaria os direitos das ordens, prometeu nunca mais mendigar…
Os príncipes beneficiaram também da presença de ameaças militares — reais e imaginárias — em terras vizinhas. Este foi o atalho definitivo para a criação de novos Estados centralizados. A tributação tornou-se gradualmente permanente e insidiosa em busca do que hoje chamamos “segurança nacional”:
O príncipe apontou a sua insolvência e sugeriu que questões como as guerras turcas não eram meramente um assunto pessoal, mas uma “exigência comum”. As ordens admitiram isso. No momento em que o fizeram, foi reconhecida uma situação que certamente eliminaria todas as garantias escritas contra as exigências fiscais.
No entanto, mesmo nessa altura, os príncipes ainda eram forçados, na maioria das circunstâncias, a recorrer às suas próprias propriedades para financiar os seus planos. Com o tempo, porém, isso mudou. “A princípio, a concessão de impostos não implicava de forma alguma uma taxa fiscal geral”, observa Schumpeter. Em vez disso, a concessão de impostos era válida “apenas para as ordens que a concediam e talvez para os seus próprios vassalos… [A] princípio, apenas aqueles que tinham votado pela concessão de impostos estavam obrigados a pagar, enquanto que aqueles que tinham saído de cena antes da concessão e partido não tinham de pagar”.
Os contribuintes também não permitiram simplesmente que o príncipe gastasse estas receitas como bem entendesse, e Schumpeter acrescenta:
As ordens não confiavam no seu príncipe. Frequentemente, os fundos recolhidos eram canalizados para o fim a que se destinavam através dos seus próprios agentes e, sempre, salvo em casos desagradáveis de difícil recolha, as ordens opunham-se à intervenção do príncipe quanto à forma como as quantias votadas deveriam ser cobradas.
Não será necessário dizer que isto contrasta muito com a nossa ideia moderna de tributação, na qual uma simples votação entre os membros de uma assembleia legislativa nacional garante de alguma forma o “consentimento” entre todos os potenciais contribuintes de um Estado, com o partido no poder então livre para gastar esses fundos como bem entender.
Tributação moderna versus taxas e contribuições medievais
No entanto, à medida que a “comunidade política medieval” deu lugar ao Estado moderno, formou-se o estado fiscal e, como conclui Schumpeter, “a responsabilidade fiscal com base na decisão da maioria, ainda mais a responsabilidade fiscal geral e uma distribuição legalmente controlada da carga fiscal entre senhores e vassalos — tudo isto aconteceu, embora muito lentamente”.
O longo tempo necessário para estabelecer um “direito” de tributação ilustra como os impostos não eram simplesmente um novo nome para as quotas, rendas, taxas e portagens sob os arranjos medievais. Havia uma diferença qualitativa reconhecida entre os impostos e as receitas cobradas sob juramentos feudais. Afinal, as taxas e rendas pagas pelo campesinato e pelos vassalos eram frequentemente baseadas em contratos centenários – embora geralmente não escritos – nos quais o senhor era obrigado a prestar serviços específicos em troca das receitas pagas. Os serviços incluíam principalmente a defesa militar contra invasores e criminosos, mas também a arbitragem e a defesa legais, e a manutenção de estradas e vias navegáveis. Ou seja, as receitas estavam vinculadas a serviços específicos, e esperava-se que as receitas fossem gastas naqueles serviços considerados benéficos para quem pagava. Mais importante ainda, estes acordos eram de natureza recíproca e não concediam ao senhor o poder de aumentar unilateralmente o valor das taxas, quotas ou rendas. Mesmo nos casos em que o pagamento de rendas e taxas era de facto obrigatório, os juramentos, direitos, acordos e condições variavam de lugar para lugar dentro dos domínios de um príncipe. Isto constituía uma enorme e complexa manta de retalhos. Ao contrário de um Estado fiscal, no qual impostos uniformes podiam ser aplicados a uma população de cidadãos “iguais”, a total falta de uniformidade entre os domínios pré-estatais impunha custos de transacção consideráveis aos príncipes, o que gerava inúmeras dificuldades para impor exigências crescentes de receitas em massa.
Havia também uma diferença quantitativa entre os impostos e o antigo sistema de taxas e contribuições. Schumpeter sublinha que as receitas não fiscais eram notavelmente pequenas na Europa Ocidental, e ilustra-o comparando as receitas dos príncipes ocidentais — que dependiam principalmente das receitas não fiscais — com as receitas fiscais inflacionadas do regime turco. Enquanto o regime turco podia enviar exércitos financiados pelos impostos para o campo de batalha com relativa facilidade fiscal, os príncipes do Ocidente apenas conseguiam arrecadar pequenas fracções das somas turcas que estavam a ser gastas. Assim, os príncipes ocidentais que esperavam participar em campanhas no leste dependiam do pagamento único de impostos dos nobres e dos burgueses resistentes que consideravam a tributação como um último recurso absoluto — e vergonhoso.
Porém, no final, venceram as forças a favor de um “direito” geral à tributação por parte dos príncipes — posteriormente transferido para os regimes democráticos. A maioria dos Estados modernos está hoje plenamente desenvolvida, no sentido em que cumpre todos os requisitos do Estado fiscal, tal como acima enumerados: os Estados recolhem fundos por conta própria, aplicados unilateralmente, universalmente, sem receio de veto, e com o direito assumido de gastar livremente como o governo central considerar adequado.
A ascensão do Estado fiscal permitiu aos príncipes recém-empossados eliminar as antigas propriedades medievais, a nobreza soberana descentralizada e os inúmeros obstáculos à tributação que tinham surgido dos escombros do Império Romano no Ocidente. Naturalmente, esta vantagem inesperada para as classes dominantes dos Estados permaneceu no centro da construção do Estado desde então, pelo que Schumpeter conclui:
Os impostos não ajudaram apenas a criar o Estado. Ajudaram a formá-lo. … Com o decreto-lei dos impostos na mão, o Estado penetrou nas economias privadas e conquistou um domínio crescente sobre as mesmas. O imposto traz dinheiro e espírito calculista para recantos onde ainda não habitam, tornando-se assim um factor formativo no próprio organismo que o desenvolveu.
Artigo publicado originalmente no Mises Institute.
